全球關稅危機、川習會及美中關係發展趨勢

柳金財 / 佛光大學公共事務與國際事務學系副教授

此次川習會中，美中雙方各自有讓步及獲益。美國總統川普會後表示，與中國國家主席習近平會談「12分（滿分10分為標準）」；宣稱「非常棒的會議」。中國外交部新聞稿中引用習近平話語，稱中美雙方在多項重大問題上已「達成基本共識」，對未來合作抱有「良好前景」。然而，中國也提出希望美方在未來「避開四條敏感紅線」，以維持這次貿易休戰的穩定。

歸納川習會成果型態，應是達成一系列「暫時性」、「框架性」協議；而非全面、制度性的新架構。雙方固然在關稅政策、芬太尼毒品管制、高科技供應鏈及烏克蘭戰爭議題上，達成戰術性協調及妥協，然美中長期結構性矛盾未解未來尚有諸多引爆彈。

一、美中會議前、後各自政治表述

美中雙方為創造川普總統與習近平主席良好會談條件，美國在10月27日宣稱與中國在馬來西亞東協峰會已達成「框架協議」，為雙方領導人會晤鋪路，內容包括暫緩對中國商品徵收100%關稅，而中國則同意延後稀土出口限制。

會後11月1日白宮發布「事實表」(Fact Sheet)，宣稱中國承諾停止向美輸出製造fentanyl（芬太尼）前驅物、解除部分稀土出口限制、開放美農產品進口中國等。也宣稱這次協議是「重大勝利」，可以保障美國經濟與國安利益；同時也有利於美國工人、農民、家庭。

在川習會晤前，中國政府通報稱兩國領導人將「在各自重要關切上達成基本共識」。例如外交部會後公報提及，雙方「應從大局著眼，聚焦合作長期利益，而不是陷入互為報復的惡性循環」。美中達成框架協議時，中國表態希望貿易與經濟合作成為中美關係的「壓艙石與推動器，而非障礙」；強調對話優於對抗，應保持各級別、各渠道互動，加強溝通理解，共同承擔全球責任。

二、全球關稅危機對美中關係衝擊及雙方因應

川普再度主政後，立即運用全面性加徵關稅升級，作為標準治理工具對特定產業與國家，尤其是對全球第二大經濟體的中國課徵對等關稅，甚至威脅直接提升至100%，自11月1日若中國無善意回應將生效。這標誌著全球貿易體系從市場導向，轉向戰略導向。

無庸置疑，全球關稅危機已歷經典範轉移，從傳統秩序轉變至新秩序。進入2025年後新秩序，邁向「全面關稅武器化」的新時代；其內容為平均關稅水準飆升至20%以上，單邊主義取代多邊仲裁，關稅成為地緣政治武器，供應鏈安全優先於效率，產業政策凌駕市場機制。國際政治中新現實主義聲浪再揚升，新自由主義頗有黯然失色之樣態。

川普第二度執政以前，2024年前傳統「自由貿易+WTO仲裁」秩序，強調平均關稅水準約2.5%，WTO爭端解決機制為主，反傾銷與反補貼為主要工具，市場導向的貿易自由化即多邊主義框架運作。強調貿易自由、最惠國待遇及無歧視原則，暢通全球自由貿易發展。

然川普二次執政，全球自由貿易轉向公平貿易，祭出對等關稅對付盟友及非盟友國家，若為盟友對等關稅相對較低。一般言之，川普將關稅武器化，運用至四大戰場，主要是集中在：一、地緣政治戰場。美國對中國進行全面圍堵，關稅成為削弱中國經濟實力的直接工具，目標在於重塑全球權力結構。

二、供應鏈安全戰場。關鍵礦產如稀土、AI晶片、半導體等戰略物資的供應鏈控制權爭奪，重視國家安全考量超越隊經濟效率及成長強調；三、環境議題戰場。碳邊境調整機制與污染費等環境關稅，氣候政策已與貿易保護結合。四、產業政策戰場。保護本土製造業、關鍵基礎設施產業，透過關稅引導產業回流與重組。

面對美國提高嚴重對等關稅攻勢，中國並無坐以待斃而是提出強而有力的精準的戰略反擊，掐住供應鏈上游；運用其在全球供應鏈上游的控制力，特別是在稀土、關鍵原料等「不可替代供應節點」上實施出口管制，對美國高科技產業產生致命威脅。中國採取將稀土武器化，例如採取擴大稀土出口限制，直接衝擊美國半導體、國防與電動車產業；控制全球70%稀土生產；85%稀土加工能力；並對特定企業採取精準斷供，增加川普政府面臨國內壓力。

同時，中國採取選擇性施壓策略，以達到以牙還牙遏止美方將關稅進一步武器化效果。例如對美國高科技企業與農產品採購進行差別待遇，調查美國晶片大廠，削減大豆等農品採購，限制特定企業市場准入。無庸置疑，這種反制措施，對美造成極為有效且實質影響，致美股高科技族群股價大跌；農業州面臨政治壓力反撲至川普政府；供應鏈中斷風險上升。上述種種報復性行動，促使川普施政直接受到來自高科技產業、農業州的壓力，要求川普政府需要妥善處理中國報復性措施。

全球關稅武器化引發諸多危機，其重組過程許多國家無一倖免，似乎只能被迫選邊站，企業難以維持「兩邊通吃」的策略，而必須在美中兩個陣營之間做出選擇；或至少進行「去風險化」的戰略調整。美國陣營策略是要求供應鏈往「美國/盟友製造」集中，透過友岸外包(Friend-shoring)與近岸外包(Near-shoring)重建可控供應鏈，藉此切斷紅色供應鏈。

至於中國的策略則是建立「不怕美國斷供」的自主供應鏈，拉攏其他國家進入人民幣結算圈與原料互惠體系。如此可能造成全球碎片化結果，以圍繞美中核心兩個平行的供應鏈體系，不僅提高全球貿易成本上升，致效率下降，提高地緣政治風險，企業決策核心必須在經營及投資間謹慎因應。

三、暫時性戰術妥協？川習會美中的各自退讓及獲益

在全球關稅危機下，川習會並無涉及臺灣議題引發高度爭論。然而，雙方皆有各自讓步及獲益，川普讓步在調降芬太尼相關產品關稅；延長暫停對等關稅實施；撤銷部分針對黑名單企業的限制法規；中國產品面臨約47%關稅，而非達100%。川普的獲益在中國恢復採購美國黃豆；供應稀土，消除供應鏈瓶頸；TikTok美國業務出售協議，向選民宣揚「拯救TikTok」的政績。

至於中國也有所讓步與獲益。習近平讓步，在於恢復採購美國農產品如黃豆等；放鬆部分稀土出口限制；在技術轉移等議題上展現彈性；TikTok出售美國業務。習近平獲益在於避免100%懲罰性關稅立即實施；維持中國製造業競爭力；美國撤回部分科技封鎖措施；保住與亞洲國家競爭的空間

誠如戰略與國際研究中心(CSIS)資深顧問甘思德(Scott Kennedy)評論指出:「中國做出一些讓步，但更顯而易見的是中國威脅，已促使美國撤回提議的一連串限制。」此評估指出川習會談判的實質，這並非意謂著那一方取得壓倒性勝利；而是在相互威脅與相互需求之間，彼此妥協所達成的暫時性脆弱平衡，為一種戰術降溫策略。

四、美中間關稅戰對臺灣挑戰及機遇

如此，臺灣在全球關稅危機中面臨結構性兩難困境。臺灣在全球供應鏈中的特殊位置，既是美國高端科技價值鏈的關鍵節點；又與中國產業供應鏈深度整合。臺灣經濟發展具有高度外向性與雙重依存性特徵，對中國的出口依存度高達42%，許多是作為美國供應鏈的中間環節；對美國的出口依存度僅15%，但卻集中在高附加值的科技產品。

弔詭是，臺灣從中國進口65%的關鍵原料，卻要將78%的高科技產品銷往美國市場，形成「原料靠中國，市場靠美國」的高風險結構。當美中對抗時，臺灣難以自處，尤其兩岸政治上敵對僵持，加劇此一矛盾衝突。無疑，臺灣產業鏈已雙重嵌入美中高科技產業，臺灣是先進製造節點，在半導體、AI伺服器、關鍵零組件等領域，高度嵌入美國高端科技價值鏈，成為美國科技霸權不可或缺的支撐。

同時，臺灣又是與中國產業供應鏈深度連結，難以完全切斷所謂紅色供應鏈。臺灣的上游材料、零組件與組裝環節，依然與中國製造工業深度綁定，形成難以完全切割的產業依存關係。這就形成所謂結構性兩難困境，當美中互相用關稅+出口管制互打時，臺灣被同時要求「站邊美國」；然實質上卻又無法完全「斷掉中國供應」，若臺灣全面倒向一邊，不僅惡化與另一方關係且其產業供應鏈將遭受嚴重傷害。

事實上，臺灣並無法單純透過「選邊站」，來化解風險；而必須發展更複雜的多元化與風險管理策略，在維持既有競爭優勢的同時；也要逐步降低對單一市場或供應來源的過度依賴，這才能有效分散經貿、投資及產業鏈風險。

五、川習會後美中關係演變三種可能性

未來美中持續對話談判可能產生三種可能情境，在APEC會議後全球貿易發展出三種不同狀態，每種狀態對美中關係、兩岸關係與臺灣經濟都將產生深遠影響。

首先是全面對抗情境。未來美中仍有一系列經貿關稅談判，一旦破裂，美國如期對中國產品加徵100%關稅甚至可能更高；中國可能再全面採取報復性反制措施，稀土斷供、農產品零採購。全球供應鏈斷裂，金融市場崩盤，世界經濟陷入衰退。臺灣作為供應鏈關鍵節點，面臨兩邊斷鏈的災難性後果。

當美中關係全面惡化及緊張對立，民進政府可能更加採取抗中保臺及倚美抗中路線，更加傾向兩岸經貿投資要脫鉤斷鏈，兩岸關係也迅速全面惡化。基本上，大兩岸美中關係和緩利於促進小兩岸臺陸關係更往和平方向發展。但美中關係走向全面對抗情況，其出現機率應較低。

其次，戰術降溫情境。美中達成臨時暫時性妥協，美國延後或降低部分關稅，中國恢復部分農產品採購並有限度放鬆稀土管制。這是維持「可談狀態」的嘗試，但結構性矛盾及衝突未解，只是把衝突延後。臺灣獲得喘息空間，但須利用此期間加速調整供應鏈。

最後，結構性緩和情境。雙方達成較全面的協議，包括關稅削減路線圖、供應鏈互惠安排、農產品長期採購承諾。這需要雙方表達善意及做出持續性重大讓步，目前看來其可能性也較低。一旦美中關係順遂，將為臺灣創造較穩定的外部環境；但臺灣在美中之間的戰略價值，恐可能相對下降。

上述三種可能性，以目前「戰術降溫」情境的可能性最高。雙方都不願承受全面對抗的代價，但也缺乏達成結構性緩和的政治意願與互信基礎，這也是此次川習雙方亟需獲得一定合作，始能各自安撫其內部關係。然一旦全球關稅危機加速下，兩岸關係更會從從「經濟主導」，向「安全主導」的結構性轉變。既往「經濟熱、政治冷」的格局，恐已被「經濟冷、政治更冷」取代，兩岸和平穩定的經濟基礎正在侵蝕。

就此而論，臺灣應為長期的美中戰略競爭及週期性波動關係，進行戰略性調整。臺灣應需要加速推動經濟結構調整，降低對單一市場的依賴，提升產業附加價值，並透過多元化市場開拓與自由貿易協定談判，緩解關稅危機的衝擊。■