行政立法陷僵局 學者：回歸責任政治 透過協商或民意解決

財劃法爭議持續延燒，行政院提出的《財政收支劃分法》覆議案遭立法院否決後，外傳行政院長卓榮泰將以「不副署」或以副署後再聲請釋憲且堅持「不執行」來因應。對此，學者林佳和、陳英鈐皆主張行政機關首長有不副署法案的權限；但曲兆祥則認為行政機關若不執行三讀法案便違法，至於「不副署」則存有憲政爭議。

行政院針對11月14日立法院三讀修正通過《財政收支劃分法》部分條文提出覆議案，但遭藍、白聯手否決，行政院長卓榮泰當時曾強調「對於這種不經正常議事程序、違反議事倫理的任何決議，行政院沒有必須執行的壓力」。行政院後續是否會透過釋憲或不副署因應，備受關注。

民進政策會執行長吳思瑤受訪時表示，不論是「不副署」或「不執行 」，在憲政理論上都有可參照的立論，內正討論這兩條路徑的策略。行政院發言人李慧芝則在11日行政院會記者會上指出，若執行立法院通過「再修惡版財劃法」，將違反「公債法」，政院不能違法編列預算，她並強調將由卓榮泰做出最終決定。

涉及財政法案 行政是否有「不副署」空間？

中央大學法律與政府研究所教授陳英鈐指出，《憲法》第70條規定，立法院不得以法律增加政府預算。所謂增加預算，不僅限於形式上的總額增加，也包括透過立法挪動預算科目。他援引大法官釋字391號說明，任意變動預算配置，將破壞責任政治原則，因此，未經行政院同意攸關財政的相關立法，本身即存在憲法疑慮。

政治大學法律系副教授林佳和認為，各界容易誤解「行政院長若不副署」會違憲或破壞民主。他表示，不論是總統制、內閣制或半總統制，行政首長皆有對國會通過法律不副署或否決的權力，並未規定行政機關對國會決議一概照單全收，他說：『(原音)但是行政院長能不能副署，這是制度問題，所以第一點我們一定要釐清楚，全世界沒有任何一個政治制度是不容許行政院首長不副署。第一個我覺得這個要講清楚，因為我看到很多人非常混淆，混淆說行政院長不能不副署，那就沒有權利分立問題，那就變成行政都要聽命國會，國會通過再怎麼荒唐、糟糕都只能聽命，沒有吧？全世界沒有任何制度是這樣。』

「副署權」設計原用於制衡總統

根據《憲法》第37條，總統依法公布法律、發布命令，須經行政院院長之副署。師範大學政治學研究所教授曲兆祥分析，行政院長副署權源自我國憲政體制早期較偏向內閣制設計，目的在於限制元首權力，避免總統得以單方面決定重大行政與人事。曲兆祥表示，1992年時任總統李登輝要晉升蔣仲苓為「一級上將」，就曾遭到時任行政院長郝柏村拒絕副署的前例；不過，1997年修憲後，行政院長的任命已不再需要經立法院同意，而是由總統直接任命，總統亦可隨時撤換行政院長，使行政院長在制度上與立法院脫鉤，轉而成為總統的行政幕僚角色。在此情況下，行政院長「副署權」已難以對總統形成實質制衡。

曲兆祥表示，副署權制度的目的在於節制總統的權力，而非用來制衡立法院，但在當前政治操作，卻試圖將副署權轉為行政對抗立法院的策略，他直言這樣的理解與運用方式已偏離副署權原本的制度設計。他說：『(原音)總統現在對行政院院長任免都擁有絕對的權力，跟立法院已經完全沒有關係了，我們把他稱之為他的行政幕僚長了。 現在的行政院院長已經不是行政首長，他已經變成了總統的行政幕僚長。既然是這樣，那個副署權其實已經失去了實質意義了。』

憲法法庭停擺 制度衝突無解

曲兆祥認為，行政機關對已完成立法程序的法律並不存在「選擇性執行」的問題。法律一旦依法公布，行政即負有執行義務；若長期拒絕執行，將構成「政府本身違法」的狀態，並引發嚴重的憲政問題。

不過，林佳和則指出，過去行政與立法之間出現重大衝突時，原本應由憲法法庭作為最終裁決者，協助化解僵局，但在憲法法庭目前無法正常運作的情況下，制度衝突被迫停滯在政治攻防。

他認為，若行政無法執行國會通過的法律，或國會持續否決行政提出的政策方向，理論上就應回到「責任政治」，讓政治後果由民意承擔；其中一條可能的討論方向，便是是否啟動解散國會。

不過，林佳和也指出，我國憲政設計屬於「被動式解散國會」，必須先由立法院對行政院長提出不信任案，行政院長下台後，總統才有解散國會的空間，但實務上在野不願承擔遭解散的風險，因此即便全面否定行政作為，也不會提出不信任案，進一步加深當前的制度僵局。

學者籲以「朝野協商」解決

曲兆祥舉例，美國日前同樣曾出現國會與行政部門無法就總預算達成共識，導致聯邦政府一度「關門」。在該案例中，預算僵局最終仍是透過國會內部的政治協商逐步化解，由共和與部分民主議員協商條件，爭取足夠支持，才使「撥款法案」得以過關，讓政府重新運作。

曲兆祥認為，這樣的過程反映「責任政治」的運作方式，即制度衝突並非僅止於法理對抗，而須回到政治協商與民意承擔。他指出，若僅以不副署或不執行作為主要對抗手段，可能使衝突加劇，反而不利化解僵局。曲兆祥直言，制度爭議終究仍須透過政治方式解決，否則即便以法理爭論，憲政僵局也難以落幕。