批環評已死，卻又要光電環評並紊亂法律體系

⊙詹順貴

粗暴的光電三法修正案

11月14日立法院三讀通過藍白立委粗暴提出的光電三法修正案，說粗暴，是因為此次修法仍照這屆藍白立委所創惡例，不經委員會（應在衛環委員會）審查，直接逕付二讀，冷凍1個月協商期，便直接三讀，也因而直接顛覆破壞了既有的環評法制體系。當然，本屆藍白立委最粗暴與立法技術最拙劣的，是去年12月20才三讀修正1次的《財政收支劃分法》，於今年11月14日與11月21日首創同一部法律7天內三讀修正二次！

持平而論，隨著過去10年來再生能源的蓬勃發展，光電確實產生一些弊案，但真正引發民怨的關鍵，其實在於土地使用權利的競逐與排擠問題，這些幾乎都發生在濱海地區（新竹、苗栗與雲林到屏東比比皆是）的問題，其情形是原本一直長期租用或無租約但定期支付相當於租金的補償金來使用國有非公有土地進行養殖、插蚵架的漁民，突然面臨所使用的土地要被地方政府或國有財產署收回轉租給光電業者，於是出現較具優勢的光電業者投入原本除漁民外較乏人問津的土地使用權競逐，排擠漁民，造成這些漁民失去原本的經濟來源。

此外，「農電共生」與「漁電共生」，在農用、漁用部分作假虛應故事，也經常備受詬病，並對農業產生排擠。但以上這些情況，是執行面上如何加強監督與要求退場的問題，須由相關法令與契約加以規範，並導入資訊透明與公私協力的監督機制加以解決。

疊加的環評程序無法解決真正的問題

以上才是光電發展所帶來核心癥結問題，也是政府要再往前推動地面型與水面型光電最應積極優先衡平處理的議題。這些癥結問題與出現弊端的緣由，根本都無法藉由疊加環評程序來獲得解決。藍白立委此次大幅增加光電應環評的細項與範圍認定標準的修法，其所高舉的「避免光電持續破壞國土」理由，其實大部分是假議題。

關於光電應否環評問題，首先應以客觀的角度辨識光電案場在施工階段與營運階段各自會帶來影響環境的因子是什麼或有哪些？這些被辨識出來的環境因子影響的範圍如何？影響的程度又如何？其次再依據這些環境因子影響的範圍與程度的大小，來衡酌光電應不應該納入環評項目？如應納入環評，如何依據這些環境因子所可能影響範圍與程度的大小規範位在哪些土地區位與多少面積規模做為應實施環評的門檻？

既有的《環境影響評估法》即夠適用

就既有環評法制體系來看，《環境影響評估法》第5條原本已明定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。…十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」

可知《環評法》第5條第1項已以例示方式舉例10款應環評的開發行為類型，但為因應時代日新、科技月異而新興或因應環境現況變化而需增納新的開發行為類型，則概括在第11款授權中央主管機關可以隨時視需要增訂。

至於每一款開發行為類型，如何客觀地依據其對環境可能影響的範圍與程度大小，以及其因所在土地區位種類的不同、基地面積或產能規模的大小等，進一步細分其應否環評的範圍與規模認定標準，無法直接在環評法母法鉅細靡遺訂定，否則，不僅會導致環評法過度肥大臃腫，而且很可能掛一漏萬與難以因應時代進步與環境變化，而隨時可以由中央主管機關彈性檢討調整，因此，當初才會在《環評法》第5條第2項明定授權由中央主管機關會商有關機關訂定，並要求應送立法院備查。

毋庸置疑，光電乃前述《環評法》第5條第1項第10款列舉「其他能源之開發」類型之一，從開發行為類型對可能環境影響的範圍與程度大小來客觀比較，試問涉及空污、水污、破壞原地貌整地開發的工業區（包括科學園區），會大規模徵收整地或鑽地挖洞產生大量廢棄土石方、造成地下水大量流失的高鐵、高速公路、大眾捷運系統興建，乃至核能電廠、火力電廠的興建等開發行為，哪一類型對環境影響的範圍與程度不比光電場嚴重幾十倍、乃至百倍、千倍？這些開發行為類型都沒有從依《環評法》第5條第2項授權訂定的「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」中單獨抽出來直接訂到環評母法裡，為何藍白獨獨將光電設置應否環評的認定標準直接增訂為《環評法》第5條第3項？將光電應環評的認定標準直接提升到法律位階背後的法律邏輯與價值判斷是什麼？筆者自詡相當嫻熟環評法制，卻完全無法理解此種修法方式，看到的只有拙劣地顛覆法律邏輯與粗暴地紊亂了法律體系。

此次在《環評法》第5條第3項增訂如下10款光電需實施環評的細目：

同日也三讀修正通過《發展觀光條例》、《地質法》部分條文，明定國家級風景特定區、經劃定的地質遺跡地質敏感區、山崩與地滑地質敏感區，除經環評審查通過且設置或累積設置面積1公頃以下，以及屋頂型、小規模或作為附屬設施以外，不得設置地面型或水面型太陽光電系統（原本還有《國家公園法》的修正案，臨時撤案）。如此修法，也難怪光電業七大公會齊聲反彈、經濟部發聲明反對，環境部長彭啟明也表示這是全世界最嚴的光電環評門檻。

環團也出現壁壘分明的正反意見

環團之間也出現壁壘分明的兩種意見，不贊同此次修法的環團主要是認為如此修法完全無差別地忽視了不同土地區位原本土地使用人的權利；支持此次修法的環團與媒體，正是最常批評台灣環評已死的環團與媒體，它們或有隱約、或直接撰文嘲諷不支持如此修法的環團。建議關注此議題的社會大眾反而可以冷靜閱讀各自論述，平心靜氣地比較哪方的主張與論述比較值得認同與支持。

要檢視此次大幅加嚴光電環評門檻，還是要回到前述先客觀地找出其會影響環境的因子是什麼或有哪些？這些環境因子對環境可能影響的範圍與程度大小如何？事前的預防與減輕對策、營運期間環境管理方案執行的難易程度如何？再藉以劃出應否環評的認定標準。

光電案場不會有空污，平時維護是用高壓水柱清洗，模組所使用的材質超過90%以上都可回收（後端環境管理須建立確實的回收機制與公開透明且導入公私協力的追蹤監督機制），連水面行所使用浮具的材質也都不會鹽蝕腐化，不至於污染水質，加上光電壽期屆至後可拆卸且工法簡易，鋪設裝置時、營運期間也無須將地面水泥化等特性，其實真正需要環評的區位，除了重要濕地外，參考與台灣地理環境條件相近的日本規範，再進一步納入會因鋪設光電板而伐除林木、灌木或雜草而影響淺山生態與水土保持的山坡地即可（這部分詳細論述可參酌本專欄〈光電的真相與這波造謠詆毀的目的〉一文）。

而需要特別禁止的地面型光電，應該僅限於高山型國家公園、國家森林遊樂區的、野生動物保護區與經公告的地質遺跡區，但以上地區如有停車場，於停車場上加蓋光電板，應與住宿、餐飲設施一同視為屋頂型直接容許；國家風景特定區劃由於設得過於龐雜，且未必都具有環境敏感特性，只要禁止其中的「自然人文生態景觀區」不得設置光電即可（事實上也都有其他法律禁止或限制），其餘風景特定區位根本無需特別規範限制。其他如位於台南的濱海型台江國家公園（用位於重要濕地需環評把關），乃至海洋國家公園未必要全面禁止水面型光電，水庫、魚塭、埤塘等更無須疊加環評程序。

至於此次修法新增應環評的第1款「山崩、地滑地質敏感區位」，其實多此一舉，這些地點投資風險太大，光電業者根本不會有興趣進場，而且會山崩地滑的地點大多位在山坡地；第2款「野生動物重要棲息地」（其實《野生動物保育法》規定的是「野生動物重要棲息環境」，藍白立委連現有法律規定文字都搞錯）、第4款的「沿海地區自然保護區」，皆可依其區位屬性是否為重要濕地或山坡地來認定應否環評，也可對應到其公告劃設的法源依據有無直接禁止或限制來管制；第5款農牧用地已有農業部被稱為「77事變」的政策嚴格禁止與限制，其重點仍如何落實農地共生，不在於應否環評。

第6款「屬於國有或國營公營事業所有的補助或獎勵造林地」不分區位、規模大小一律需環評，著實難以理解，如位於山坡地，以直接適用山坡地的認定標準；如位於平地，則是要不要砍樹種光電的價值取捨與政策考量，疊加環評程序只是徒讓政務官有卸責的藉口，並無實益。至於其他7-10款以裝置容量作為應否環評的認定標準，忽略了科技的進步可能在不久的將來就會大幅提升光電板的能量轉換效率，隨之出現裝置容量大增，但鋪設面積不變或逆向減少的情況，此與核能的核廢料、核安風險，以及火力電廠的燃料使用量、空污排放量勢必隨裝置容量變大與其使用率而增加明顯不同，實屬本末倒置。

是否為了1分的水質風險，卻造成了100分的氣候災難？

台灣再生能源推動聯盟高如萍理事長面對這波光電修法爭議，語重心長地表示：「環保不應該是『單題』考試（只考水質），而是『綜合』測驗（要考水質、也要考減碳、空污和國安），不只低頭看水庫，也要抬頭看看我們冬天的空氣污染，望遠看一下氣候變遷，想一下國家能源安全。環團朋友和綠能推動者不該是對立的，我們應該共同學習如何計算『總體環境效益』。如果為了保護1分的水質風險，卻造成了100分的氣候災難，那不是我們想要的結果。」這段話也值得社會大眾一起來細細思索，願共勉之。

作者是因為喜歡大自然與賞鳥，而把法律用到保護環境與土地上，卻滿身不合時宜的律師。

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