行政院長拒絕副署比拒絕執行更合理可行

廖國翔／律師、神戶大學法學博士

很遺憾的是，不到兩年的時間，「總統拒絕公布法律」與「行政院長拒絕副署法律」都變成台面上在談，而且行政權不得不接球的選項了，這也顯見藍白於國會毀憲亂政的程度，已經將憲政秩序逼迫到臨界點，同時也透露出人民對於憲法法庭現況的擔憂。

於此先姑且不論裁判（司法權）還能不能作用，單論行政與立法雙方的互動，當一方選擇如此「制衡」的時候，自然另一方就得想辦法「反制衡」，因為權力分立是「相互制衡」而不是只有一方要持續「被制衡」，並且還共同負擔政治責任。憑什麼立法院通過違憲且造成政策、政府均窒礙難行的法律時，帳有一部分也得算到依法公布並執行法律的行政權頭上？

雖然有很多人說，當藍白在國會已經不遵守憲法了，那其實也不必跟他們談憲法，但如果當我們都不談憲法的時候，這才是最可怕的，那代表中國完全贏了，因為中國要的就是台灣既存以這部憲法維繫的憲政秩序崩壞，大概除了那句「為因應國家統一前之需要」之外，其他都不遵守也無妨，因此這邊還是從憲法談起。

總統原則上並無拒絕公布法律案之空間

究竟依據憲法總統有無拒絕公布法律的權利？憲法第37條規定：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署…」所謂「依法」公布法律，當然是指以憲法為首的相關規範。憲法第72條規定：「立法院法律案通過後，移送總統及行政院，總統應於收到後十日內公布之，但總統得依照本憲法第五十七條之規定辦理。」至於但書提及的第57條是有關覆議之規範，於該條凍結後，則是循憲法增修條文第3條第2項處理。

由憲法第72條文字觀之，總統原則上並無拒絕公布法律案之空間。首先第72條對於公布法律是明確要求總統「應」公布之，而為避免此誡命過於剛性，故附有但書，允許總統以核可覆議案之方式作為制衡手段。換言之，憲法針對總統面對有違憲疑慮之法律有無公布之義務，基本上已經設計了一套制衡路徑，也就是原則上皆應公布，但例外時可循覆議機制解決。

然而由總統公布此一動作是否純然如此儀式性與被動，在解釋上也不盡然。或可先將立法院通過之法律態樣區分為形式性違憲與實質性違憲二種類型，前者指立法院未踐行憲法要求之立法程序，後者指法律規制內容與憲法牴觸。從結論上來說，總統對於法律「形式性違憲」的部分，容有不為公布的空間存在。

這樣的解釋空間，是因為憲法第72條規定「立法院法律案通過後…」；第170條規定；「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律。」依據以上規定，「總統公布」是作為法律生效要件，而總統公布的前提是「立法院法律案通過」，其中隱藏的另一個前提是「立法院依循憲政程序」審議通過，而立法院審議法律時應遵循的程序是什麼？過去大法官解釋或憲法法院判決均有提及，包含程序上不得存在重大明顯瑕疵外，也必須遵循憲法公開透明與討論原則（釋字499、113憲判9）。

換言之，如果總統認為特定法律並不是「立法院依循憲政程序」所通過者，即非「憲法所稱之法律」，自然解釋上有可能就不落入憲法第72條總統「應公布」之範圍。也就在這邊，總統存在單純拒絕公布該「法律案」，或將之依照憲法（而不是憲法訴訟法）交由司法院大法官行違憲審查之空間。

然而上述是指「立法程序」違憲的部分，總統於公布時擁有一定的「形式審查權」。但若立法院在立法過程中並未存在程序瑕疵時，總統得否主張自己具有「憲法忠誠義務」，拒絕公布其認為「內容顯然違憲」的法律？此時，依照憲法第72條的設計，既然該法律案已具憲法上法律案之外觀，總統即有公布之義務，作為義務衝突之解決機制則是允許總統循覆議案解決，此種制度設計更強化了此義務的要求，使總統並無裁斷的空間。

我們必須接受，立法院通過之法律本來就有違憲的可能，這也是為何憲法中要設有違憲審查制度的原因，而斷定是否違憲的最高且唯一有權解釋機關是司法院大法官而非總統，因此總統此時的憲法忠誠似乎僅能依循憲法第72條之程序進行，而沒有拒絕公布法律的空間，也就是憲法秩序下，總統並不存在對法律的「實質審查權」，甚至連將之暫停、交由憲法法庭審理的權限都沒有。

行政院長不當然負有副署之義務

既然總統欠缺不公布法律的實質審查權，那接下來要討論的議題就是行政院長能否透過不副署來採煞車？依憲法第37條之規定，總統公布法律之前提，必須該法律案經行政院長副署。於此，行政院長副署乃法律案生效必經的立法程序環節之一。而對於行政院長的副署權行使，憲法文字上並未如同總統公布般施加強烈的義務性質，僅強調凡總統的法律公布都必須獲得行政院長的副署，但對於行政院長是否一定要副署並未規範，從而在憲法中留有解釋空間，即行政院長似乎不當然負有副署之義務。

固然憲法增修條文第3條第2項第2款後段規定，「覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。」然而，「接受決議」並無法推導出行政院長因此負有副署義務，這是兩回事，因為互動的對象不同。接受決議，指的是接受立法院的決議，充其量僅能認為此法律案已有效離開立法院，而得以步入後續的憲政程序；但是否副署，互動的對象則是總統。換句話說，行政院長雖接受立法院決議，但對於其與總統間之互動關係而言，並沒有被課與一定要幫總統副署之義務。行政院長即使於此時不副署，也未必「違憲」，而可能只是政治責任訴追的問題。

再由憲法第57條修改為憲法增修條文第3條之脈絡觀之，原先第57條第3款就覆議失敗後之處置是規定：「行政院院長應即接受該決議或辭職」。由此可知，在原初制度設計上，作為行政院長或不願接受覆議之結果，則行政院長應自行辭職離去。然而「辭職」之文字卻在憲法增修條文第3條第2項第2款遭刪除，並以「不信任投票」取而代之。換言之，面對覆議不通過卻又不願意於法案副署的行政院長，憲法增修條文第3條第2項第3款給予立法院的武器是「不信任投票」。於此情形，立法院有權循不信任投票將行政院長撤換，作為化解此衝突的最終途徑。既然如此，行政院長基於其憲法忠誠義務有無拒斥副署之可能性？有。立法院有無抵制手段？有（也就是不信任投票）。這正是目前憲法規範所形成之秩序架構。

在透過如此對憲法規範之梳理下，大致可以有以下結論：

1. 總統僅能在「立法程序有違憲瑕疵」時拒絕公布法律（即「形式審查權」），否則依憲法有公布法律之義務，或請行政院長提出覆議。

2. 行政院長面對窒礙難行的法律，原則上應提出覆議；但覆議失敗後，若仍認為於政策上窒礙難行，行政院長雖「接受」該結果，但仍可於總統依憲法公布法律時拒絕副署，並就此拒絕副署負政治責任（被總統更換或被立法院倒閣）

如此解釋下，不但符合當前憲法之文義規範，另一方面也符合權力分立原則下權力「相互」制衡之法理，因為無論行政與立法權，均各自有各自的武器，並且均可聲請違憲審查。

立法院應對「不副署」的行政院長提出不信任案

除此之外，行政院長「不副署」以免執行窒礙難行的法律，遠比「副署後不執行」來得合理。因為一旦副署，行政院長即喪失拒絕執行的正當性；並且於拒絕執行法律之情境，除了行政院長自身將面對違法及彈劾之問題外，相關拒絕依法行政之公務員均連帶可能受到訴追。

拒絕執行法律並不是制衡，其實就只是單純的違法而已，若行政院要展現其作為憲法機關對立法權之制衡，應該做的是拒絕副署。而這畢竟茲事體大，講通俗點叫做「大招」，因此當然也得找出適合拒絕副署的對象，必須是可獲得多數人民聲援或影響極大者，才可能取得這個大義名分，而這標的與時機的選定，當然就要看行政團隊的政治智慧了。因為既然要負的是政治責任，那就是政治判斷的問題。

至於面對「濫權」的批評，筆者是不知道藍白兩或可以忍受藍白目前在立法院作為的支持者們有什麼資格講這兩個字，但以上建議與討論，其實都是建立在憲法權力分立相互制衡的法理下進行，並且合乎憲法之誡命，而無「濫權」之疑慮。為何總統在一定情形下拒絕公布法律、行政院長拒絕就其認為違憲或窒礙難行之法律為副署不會構成濫權？因為這些都可以交由司法權違憲審查，立法院隨時可對憲法法庭提出聲請；並且總統將於四年一次的改選承擔直接的政治責任，行政院長則會就其拒絕副署之決定，同時對總統及立法院負政治責任。

尤其，若立法院認為行政院長不應拒絕副署特定法案，作法十分簡單，就是依憲法之規定對行政院長提出不信任案，依藍白目前於國會的人數，這可以輕鬆通過，一點都不是問題。就一個憲法上已有既存工具與手段可以反制的憲政機關之行為來說，何來濫權之可能？那些只會無意義叫囂喊著「濫權」，卻連倒閣都不敢，不願意面對後續民意檢驗者，才是真正表現出濫權者的心虛。

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