川普關稅的不確定性讓全球畏懼 從日美協議加以檢證

2025年，全球被美國總統川普對主要貿易夥伴與地區祭出的高關稅政策搞得措手不及。日本等多個國家雖然已先後與美方達成協議，筆者指出，川普關稅卻正為國際貿易體制帶來新的不確定性。

第1任期的談判最終落得一場空

川普總統在10月先後出席在馬來西亞舉行的東協（ASEAN）相關峰會，以及在南韓舉行的美中首腦會談，並在兩場行程之間訪日，與剛上任的高市早苗首相會談。自4月啟動的日美關稅談判雖已在7月達成共識，但日本政府仍對美方可能提出的追加要求保持警戒。這次能順利簽署承諾「確實履行關稅協議」的共同文件，讓日本總算鬆了一口氣。

日本在2019年與退出跨太平洋夥伴協定（TPP）的第一任川普政府之間，簽署了《日美貿易協議》與《數位貿易協議》。在《日美貿易協議》中，日本成功取得稻米以及最主要的出口品汽車與汽車零組件，都不適用關稅削減、撤廢措施，也不會被列為追加關稅項目。然而，面對第二任川普政府接連推出前所未見的貿易政策，日本也和其他國家一樣，被迫重新調整因應。

「前所未見」的政策

川普政府的貿易政策之所以被形容為「前所未見」，可從以下三點來理解。第一，以「提高關稅」作為施壓貿易夥伴的手段，其背後意圖涵蓋多個目標，包括保障國家安全、縮減貿易逆差、保護國內產業，以及阻止非法藥物流入等。手法上採取兩套架構並行：其一是依據《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）對特定國家實施相互課稅，其二是依據《美國貿易擴張法》232條，對特定品項課徵25％關稅。

所謂的「對等關稅」，是在所有進口品一律課徵10％基本稅率的基礎上，再對以貿易逆差國為主的86個國家與地區加徵額外稅率。至於專項關稅，除了鋼鐵與鋁製品之外，汽車與汽車零組件也被納入課徵範圍。這些措施屬於偏離世界貿易組織（WTO）體系中最惠國待遇原則的單方面行動，美國被認為已放棄在自由貿易體制中的主導角色，也就不令人意外。

第二，川普政府的貿易政策是透過總統行政命令啟動，並且常在短時間內因總統的一個決定出現變動，導致未來的貿易關係難以預測。4月公布的「對等關稅」適用國家與地區名單，原本被暫緩90天實施，之後又延至8月。為了在國內展現關稅政策的成效，川普政府頻繁變更要求。各國長期被川普總統的社群媒體發言牽動，只能盡早展開與美國交涉，並儘速達成協議，以降低不確定性。

第三，川普政府甚至對同盟國與自由貿易協定的夥伴國也毫不留情，公開表示將課徵高額關稅。美方對各國提出的要求不盡相同，但特別強調「國家安全保障」與「對方不公平貿易慣行所造成的貿易逆差」這兩項理由。在這層意義上，把在安全議題上與美國對立的中國視為最重要的交涉對象，尚可理解。真正令人意外的是，日本、歐盟、加拿大、韓國等美國盟友也被納入高關稅名單，導致彼此信任下滑。

協議內容的解讀出現分歧

川普政府向日本提出對等關稅10％、加徵關稅24％，以及汽車關稅27.5％的方案後，日本立即啟動交涉。日本對美國而言，是第七大貿易逆差國，但自2019年以來，以製造業為主，一直是對美最大投資國，且投資額持續增加。日本政府在交涉中主張「以投資取代關稅」，強調日本企業對美國經濟與就業的貢獻。

最終，雙方在7月達成框架性協議。主要內容包括：對等關稅15％、汽車關稅15％、鋼鐵與鋁製品關稅50％，以及日本對美國投資5500億美元；此外，日本將在既有配額內提高自美進口稻米，並以每年約70億美元的規模追加採購液化天然氣等能源；同時也將以每年數十億美元規模購入防衛裝備與半導體。對等關稅與汽車關稅則較原先提出的稅率有所下調。

由於沒有正式的同意文件，外界開始質疑日美之間對交涉內容的理解是否有所落差。特別是在5500億美元對美投資的項目上，兩國政府各自公布的說明資料內容並不一致。日本政府表示，5500億美元是由政府系金融機構提供的出資、貸款與貸款保證的總額；但白宮的說法則是，日本將依照美方指示，在戰略性領域進行投資，以協助美國重建與擴大相關產業。

尚待釐清的模糊之處

到了9月，美國發布總統行政命令，日美也提出共同聲明，進一步釐清7月所達成的協議框架內容。雖然在某種程度上降低了不確定性，若日本未能履行相關內容，美方依然可能再次提高關稅。此外，在10月的日美峰會上，雙方也針對對美投資公布共同說明文件，列出可能參與投資的企業名單，但投資如何實際落地，相關說明仍舊模糊不清。

美國商務部長盧特尼克在接受《日本經濟新聞》專訪時表示，這些投資屬於為美國經濟安全所推動的共同投資，日本因此不會承擔損失風險，且投資案件的審查將由日美共同進行。不過，也有說法指出，最終決定投資案的主導權仍握在川普總統手中。

歐盟與韓國也已與美國達成協議，內容與日本相似，同樣包含關稅下調與對美投資。歐盟同意對等關稅與汽車關稅15％，並為出口美國的鋼鐵設定低關稅配額，對美投資金額則超過6000億美元。韓國則同意對等關稅與汽車關稅15％，並承諾3500億美元的對美投資（包含造船領域），同時也取得美方對於推動核動力潛艦開發的理解。雖然各國協議內容有所差異，如何落實對美投資，與日本一樣，仍是接下來必須釐清的課題。

對美國市場的依賴成為風險

川普政府的貿易政策以高關稅作為施壓手段，對多國採取雙邊談判的方式，迫使對方讓步（尤其是在對美投資方面），這已大幅動搖原本依循多邊規則運作的國際貿易體制。對日本等仰賴美國市場的國家而言，為了降低貿易上的不確定性，只能選擇進行交涉。然而，即使已經達成協議，若未來各國執行的投資無法令美方滿意，仍可能面臨追加關稅。可以說，不確定性依然存在。

若這樣的不確定性持續下去，為了避免依賴美國市場產生的風險，各國與地區勢必會加速分散出口市場。事實上，許多國家與地區已開始積極推動與美國以外的對象締結自由貿易協定（FTA）。

此外，中國、加拿大、印度、巴西等國也對美國的高關稅政策祭出反制措施，相關交涉因此持續僵持。中國甚至放棄了多年來在WTO中主張的「開發中國家待遇」，並開始自稱以WTO為核心的自由貿易體制捍衛者。川普政府這種「前所未見」的貿易政策，不僅影響實際的貿易關係，也讓未來國際貿易體制的走向更加不確定。

標題圖片：與美國總統川普（左）就關稅協議進行會晤時，頭戴「MAGA」帽子的日本經濟再生大臣赤澤亮正（當時），2025年4月16日，美國白宮（Molly Riley / Handout via REUTERS）

古城佳子 [作者簡介]

東京大學名譽教授。專攻國際關係論（特別關注國際政治經濟論、國際制度論）。畢業於東京大學教養學部，並於美國普林斯頓大學研究所取得政治學博士學位。曾任東京大學大學院綜合文化研究科教授、青山學院大學國際政治經濟學部教授。主要著作包括《無國界的國際政治》（編著，有斐閣，2009年）、《政治學 補訂版》（合著，有斐閣，2011年）、《Taming Japan’s Deflation》（合著，Cornell University Press，2018）等。