地方創生的想像與現實（上）：搶救地方大作戰

⊙沈榮欽、莊皓鈞

1963年是台灣成為工業化國家的一年，工業產值超越農業，但其實當年農業就業人口不僅遠超過工業，甚至比前幾年都多，達到高峰的181萬人。要等到十年後，工業人口才超過農業人口。經濟發展過程中，農民進城成為「做工的人」是必然發生的過程，然後工人與農民一起進入服務業。不過台灣的情形稍有不同，強調製造的台灣，一直維持龐大「做工的人」，服務業在很長的一段時間裡，主要吸納的是農村人口。

農村人口下跌是國家重大問題

農村人口下跌的趨勢一直十分明確：自1963年之後，人口便開始下降。1987年台灣解嚴，威權時代壓抑的矛盾爆發，各種社會運動風起雲湧，隔（1988）年農村就業人口已經從高峰下跌四成，該年農村人口更以罕見的速度流失了將近9%的人口，也爆發了台灣戰後最大的農民運動：520農民運動。大量農民從南部來到台北請願抗議，最後和警方爆發多次流血衝突，警方逮捕一百多人，起訴96人。

儘管520農民運動震驚海內外，為台灣帶來巨大影響，但是並未改變農村就業人口減少的趨勢，農村人口在1992年之後更是快速下跌，直到2006年之後，才維持在一個相對穩定的低點，人口以緩慢的速度下跌，2024年農業就業人口為49.4萬人，占全國總就業人口4.3%，這個比例比全球平均低了不少，例如非洲國家農業人口一般超過40%，最高的甚至超過80%；2023年印度43.5%、印尼28.8%、中國22.3%，但是和高所得國家相仿。

農村人口的快速流失，引發不少努力試圖力挽狂瀾，有的強調國家發展農村的策略，有的高舉應該由在地人士根據地方特性的資源發展，成為日後地方創生的基礎。90年代中期台灣有認同執政者的「生命共同體」論述的知識份子，從凝視中國轉向心懷台灣，強調與台灣土地的連結，希望配合政府政策與資源，藉由公、私部門合作，藉由地方社區營造改造農村。

有些人則認為這些從北部下鄉的知識分子終究是外來者，其發展論述源自國家整體的發展規劃，未必適合地方個別的特殊需求，往往令在地人士喪失代表性與自主性。地方發展不該由中央統一規劃，而應該將資源下放給在地人士，由地方人士根據在地資源發展地方特色。

而台灣工業部門與社會經過多年發展後，南下改造家鄉的不再充斥懷著巨大使命的知識分子，而是大量在地子弟返鄉定居。自1980年代起台灣推動高科技產業，在資訊、通訊、電子等領域發展猛烈，三十年有成，隨著全球化而將多項產品推入國際市場，成為世界領頭羊，待遇水漲船高，這也是台灣工業產值與就業人數居高不下的原因。

原農村子弟返鄉是大契機

不過隨著高工時、高壓力而喪失生活與工作平衡，開始產生副作用，對於價值觀與過去迥異的部分新世代年輕人而言，當寄生的組織越來越龐大，個人的特性卻越來越模糊，所處的跨國企業越來越全球化，自身的連結卻越來越縹渺。當生活品質下降到薪資難以彌補的地步，有些人厭倦這種離鄉背井、可有可無的人生，寧願犧牲薪資回到家鄉創業，或是投入社區營造與農村再生。和80年代不同的是，這次不是知識分子下鄉，而是鮭魚返鄉。

雖然和早期知識分子一樣心懷社區改造，但是當代年輕人更強調故鄉認同與在地連結；雖然和一般創業家尋求創業機會，但是當代年輕人並非是因為發現商業市場機會後才行動，而是出自於對家鄉的認同感以及在地社會議題的召喚。他們往往會透過參與在地公共事務，瞭解在地社會需求、號召社會行動倡議出發，再逐步從這個過程中盤點社會資產、找尋商業可行性。

由於這些年輕人熟悉網路媒體，接受過高等教育，具備較強的創意與行銷能力，有些人還有國際志工或國際打工度假的經驗，能結合個人興趣與專長將在地閒置資產活化，發展新產品或服務模式，並進一步透過串連在地網絡協力行銷。儘管兩者表面上十分相似，但是在細緻之處則頗有差異。例如雖然兩者都主張在地經濟發展，但是面對三十年的農村就業人口快速下跌，當代更強調避免人口外流與吸引青年返鄉的重要性。

蔡英文推出地方創生1.0

正好這時在政治上有人看到了年輕人這顆蠢蠢欲動的心。2015年，時任民進主席蔡英文，正積極為隔年的總統大選備戰。上一次總統競選失利後，她走訪全台，希望深入瞭解民意，並訪談了許多返鄉青年，讓她敏銳察覺到這種社會變遷，偏鄉與農村需要的不僅是政府的資源挹注，台灣正有一群人摩拳擦掌準備改造家鄉。蔡英文在《在地希望 點亮台灣》紀錄片發布記者會說：「這些年來看見很多年輕人，有的在天涯海角、有的待在家鄉。⋯這些在地的年輕人，他們試圖用自己的力量，撐起台灣被忽略的角落⋯在長期工業化中被忽略的鄉村和偏鄉，越來越多年輕人帶著他們的知識和技能，創造出新的社會及生活方式⋯這些年輕人的存在是社會的福氣，但我們應該要把這些福氣極大化，把它轉變成社會成長的動能。」

社會創新與地方創生成為蔡英文的競選政見，後來她當選總統，正式將之列入政府政策。2018年，在行政院召開兩次「地方創生會報」會議後，將這年定為地方創生元年，並將地方創生定位為國家安全戰略層級的政策。地方創生政策延續至賴清德擔任總統，今（2025）年已經是地方創生3.0。

地方創生1.0是政府為解決台灣總人口減少、高齡少子化、人口過度集中大都會，以及城鄉發展失衡等問題而設，2019年行政院借鏡日本安倍內閣所提出的「激勵地方小經濟圈再生」概念及「地方創生三支箭」政策，核定「地方創生國家戰略計畫」，由國發會（國家發展委員會） 主導，優先於農山漁村、原鄉以及介於都市與農山漁村間的中介城鄉推動地方創生。因為地方創生並不屬於單一部會，因此經費是協調性質相近之中央部會計畫（或基金）以補助或投資方式提供地方創生事業提案所需資金。

中央政府擬定大政方針及籌募經費，執行上則交由該地的地方機構負責。地方創生1.0可由產學研機構、企業、社區或社團提出。這些計畫很多是針對單一鄉鎮而提出，具有強烈的在地屬性，所以交由最基層的在地公所負責，賦予他們「發掘地方 DNA，凝聚在地共識，發展地方創生願景」等任務，因為他們最熟悉在地的需求與人脈，最能夠有效監督與促成地方再生。但是如果計畫範疇跨越鄉鎮，如浪漫台三線計畫（涵蓋桃園、新竹縣、苗栗、台中），因為涉及跨地區協調，則由直轄市或縣市政府主責。

不過在實際執行上，地方創生1.0卻發生許多困難。表面上來看，地方公所因為是政府最基層的機構，與在地的連結最強，最充分了解當地情勢，又對公務體系有足夠的理解，能夠促成雙方合作。但實際因為地方公所人員多是經由國家考試進入政府機關的公務員，對於新創事業與地方創生都十分陌生，地方公所不僅缺乏相關專業及經驗的人士，人力也普遍不足，難以在原有業務之外，投注許多心力到陌生領域，難以協助在地青年對接政府資源。

國發會參考日本地方做法，又推出「地方創生2.0計畫」

因此不久後，國發會參考日本地方振興協力隊招募外部專家解決在地問題的做法，又推出「加速推動地方創生計畫」，也就是俗稱的「地方創生2.0計畫」。該計劃提出建構地方創生支持系統的概念，補助有經驗的地方團隊建置青年培力工作站，協助地方「綜整發展問題，培育人才與分享知識，促進地方產業發展，媒合青年團隊在地扎根，發展關係人口，促進移居及返鄉」，同時也成立專案辦公室直接對接國發會。

地方創生2.0計畫共計投入48億元，在推動成效上，國發會統計「建立關係人口23萬人次、促進青年留／返鄉1.1萬人次、增加工作機會1.2萬人次、促進觀光人潮746萬人次，並提升地方整體收益達20億元。」，認為頗有成效。

之後行政院繼續在2024年2月核定「打造永續共好地方創生計畫」，也就是「地方創生3.0計畫」，預計在未來四年投入60億元。但其實各方對於政府是否該持續提供補助，該如何補助，各有不同看法。

如監察院認為，地方創生2.0計畫從2021年至2023年底所補助的83處青年培力工作站，花費逾4億，但卻缺乏績效評估機制、效益不明，從而要求國家發展委員會改善。對政府機構而言，績效評估越明確越好，特別是對地方的經濟效益，但曾任國發會主委，被譽為「地方創生教母」的陳美伶卻反對這樣的評估機制，她認為「地方創生的核心在於『幸福指數』的提升，而非經濟數據的成長。」

除此之外，她也反對政府直接補助地方團隊，她公開表示「關鍵就是政府不要一直給糖吃、不要一直給奶喝」。她認為政府真正該做的是建立基礎建設。但對地方團隊而言，政府補助卻是不可或缺。根據2024台灣地方創生基金會年度成果報告，大多地方團隊迫切期待政府協助與民間資源挹注。雖然，已有9成團隊有自有營收，但高達6成的團隊仍依賴政府計畫補助，這也難免讓外界質疑地方創生計畫實施多年來，是不是僅培養出一批善長寫計畫申請補助款的團隊，卻無法永續經營。

有些人則認為，政府是否該補助不是一刀兩斷的問題，關鍵是時機。如同美國開國先賢漢彌爾頓（Alexander Hamilton）表示，由於當時美國新興產業廠商規模尚小，難以與歐洲的大企業競爭，美國應該以政府資金補貼並且利用進口關稅保護新興產業，等到國內廠商累積一定的規模與製造經驗後，再到國際市場與外國廠商競爭。過度保護會像國內裕隆公司ㄧ樣喪失競爭力，完全不保護又會讓國內小廠商無法面對外國大廠，因此政府補助的關鍵在於時機，何時該扶持地方團體，何時該放手，才是地方團體成敗的關鍵。

政府何時放手頗棘手

例如甘樂文創創辦人林峻丞認為，由於地方創生從萌芽到成熟需要時間累積對應的能力，發展可行的商業模式同樣需要時間，因此需要政府不斷支援才能夠存活，否則連生存都成問題，自然也無法談及後續。但是最終地方創生組織仍需找到到商業化盈利的模式，才能有足夠的競爭力，發揮影響力。同樣地，台灣地方創生基金會年度成果報告，也認同政府補助或標案是地方團隊發展的基礎，但是長期而言，唯有透過提升自營收入或取得企業合作才有可能同時實現團隊及在地的永續發展。

究竟應該如何處理這個幾乎出現在政府所有部會的問題，我們將在下篇中提出看法。

沈榮欽，作家。法國INSEAD博士，對市場與企業組織感興趣。

莊皓鈞，政治大學科技管理博士，對創業議題有濃厚興趣，本來想進學術圈，卻意外地踏入不同產業新創公司，但仍持續做研究，希望能將個人的學術素養及科學精神推廣至產業。

看更多思想坦克文章
當人類連「狗屁工作」都沒得做：問題不在AI，是誰能拿走AI帶來的錢
清潔隊員電鍋案的法學思辨──人性價值是否該以交易價值相繩？