名家論壇》吳崑玉／救災不只需要各種超人

[NOWnews今日新聞] 花蓮光復受災已過兩週，我們看到各種縣府的失能，14天過去，連災民名冊都掌握不確實，發慰問金都能惹出爭議。看到中央派季將軍進駐前進協調所後，實質接管災區恢復秩序，卻也看到他也有使不上力的地方，因為畢竟依照法令，縣長才是救災的指揮官，他只能「協調」。更看到無數的「鏟子超人」、「水電超人」、「挖土機超人」湧進災區協助清理，甚至有人因傷過世，但過程中卻仍有分配不均、停工待清淤泥垃圾、缺機缺料等問題產生。這些事在在顯示，我們需要吸取這次災變教訓，重新檢討整個防救災體系的運作流程，包括法令與權責的修正，以免再次面臨相同的困境。

首先是中央與地方的權責問題。依災防法第12條:「於災害發生或有發生之虞時，直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）、山地原住民區公所首長應視災害規模成立災害應變中心，並擔任指揮官。」並成立前進指揮所，指揮官就是地方縣市首長。第13條:「中央災害應變中心得視災情研判情況或聯繫需要，於地方災害應變中心或適當地點成立前進協調所，整合救災資源，協助地方政府執行救災事宜。」只有在「災害區域涉及海域、跨越二以上直轄市、縣（市）行政區，或災情重大且直轄市、縣（市）政府無法因應時之協調及處理。」時，中央才會依第3條第2項第五款接手主管。

所以，傅大立委拍桌大罵行政院長時，可能根本沒有搞清楚災防法的權責，防救災的權責主管單位就是縣市政府，不是中央。除非縣市政府首長承認自己無力處理災變，將指揮權讓予中央接管，否則中央只能協調協助，從季將軍下場協助調度到陳金德成立一站式復原窗口，中央已在法令範圍內盡最大努力進行救災。這次救災前七天的一團混亂，權責不在中央，而在於整個災防法設計時根本沒有想到，會遇上這麼廢的地方政府首長，不但14天來，連災民名冊都做不確實，還擋車、擋便當、擋醫療團，啥事一推二五六，一問三不知。如果是面對戰爭狀況或更嚴重災變，再遇上這種廢物縣府或故意搗亂的地方政府，請問中央要如何處置？

講個笑話，前兩天吃飯遇上本籍花蓮的朋友，大罵傅氏夫妻之外，還連出金句點評他倆:「傅氏夫妻災後至今只做三件事:罵人、卸責、死要錢。」「麻煩事全推給中央，有好處全歸自己。」「咱花蓮沒有啥縣長叫徐榛蔚，咱只有一個叫作"徐真"的"偽"縣長。」再問一遍，如再遇上此種中央地方嚴重扞格的情況，中央要怎麼辦？如何依法接管災區？

也就是說，災防法非修不可，人民不會，也搞不懂這些法令與權責上的衝突，只會氣憤與質疑政府為何無力解決我們面對的困境？2010年馬政府修災防法時，有意將救災權責全推給地方，以避免中央再遭到88水災時那種鋪天蓋地的指責，但此舉完全忽略了地方政府救災能力，也沒想到會有地方首長如此之廢？如此之惡？面對大規模災變，中央政府必須有明確法源，必要時直接跨過地方政府直接指揮調度，否則很容易發生「腳麻去了」的狀況。你地方政府做不出災民名冊，軍方或中央便調其他縣市的人來做好清點、安置等基本工作，搞鬼搗蛋的地方政治人物通通一邊涼快去，如此才能保障救災工作有效率的推進。

問題來了，一如李鴻源等人所言，我國救災體系整體設計，就是個半調子的系統，重點在撇清責任，不是有效運作。在中央，咱們行政院沒有專責的救災專業編組，只有會報型式的「中央災害防救會報」，到了地方，災防業務多為各單位的兼辦業務，沒有人專責處理，而承辦人經常會調動或離職，然後就沒有人懂得怎麼做了。有天我與防災專家單信瑜老師同台，便問他，為啥9/17日花蓮縣政府的撤離會議，最後決定主政單位是農業處？而不是最懂撤離的消防、警察、或民政相關單位？農業處懂啥撤離機制啊？他答，因為堰塞湖在中央是農業部管的，所以地方對口就是農業處，這是法令制度管轄問題。這種分工而不合作，兼辦而不專責的制度設計，正是整個防救災經常一團混亂的主因。所以，我是贊成中央成立「災防總署」的，地方政府也應設立相應的專責單位與專業人員，以一條鞭的實施災害預防與救援復原。如果覺得浪費人力物力，那至少應把專業救災人員配置到行政院的中辦、南辦、東辦等單位裡，平日協調搞清各地方政府人員與機具等救災能量，戰時則實質接手指揮調度，類似美國飛馬(FEMA)各區協調官，首長仍是指揮官，但參謀作業請讓專業的來。

問題又來了，面對大量志工與善心人士的人力物力湧入，中央與地方政府顯然都沒有足夠的心理準備與運作機制，於是不免出現一團混亂的狀況。衛福部堅持，只有領取並登記為合格志工的人，才應被列入志工運作的機制，這又是一種昧於現實的官僚思維。說實話，從九二一開始，台灣人的愛心與互助就從沒少過，而且現實上志工有時做得比軍方還好。八八水災時，山塌路斷，軍方的悍馬車太大，根本進不去災區，進出災區運人運物資的是志願前往的越野吉普車隊。這次除了鏟子超人，發揮更大功能的，是操作怪手與小山貓的機具超人，與現在仍在災區協助復水復電的水電超人。政府不能再以農業時代的思維，來看待工業時代的災區復原，光靠軍方或大量人力，其實是缺乏效率的，善用機具與資訊，疏導大量志工，在合適的時間到達需要的地點，進行合適的工作，才是指揮體系需要思考的事。就拿裝沙包這事來說，那個站在土堆上大罵裝沙包的人並沒有錯，用怪手填太空包或HESCO，效率遠比一堆人裝沙包好。家戶配備擋水板以防50公分以下輕度淹水也沒有錯，70公分面寬，約5~6片就能擋住一戶透天厝正面，而且一片蝦皮才賣250，本土產的約500。問題是，那個「偽縣長」連這點錢都要中央出，買10萬片也不過5千萬，這點錢，財劃法多拿了161億的花蓮縣政府出不起嗎？

但要疏導上萬名志工湧入災區，並且人人分配到適當工作，並不是那麼容易的事。除了吃喝拉撒睡等民生基本問題外，更重要的是災區情報蒐集與彙整，有了這些確實資料，才能算出那些區域需要多少機具與人力？如此才能有效募集與分配。其次就是「工法」。我寫過也講過很多次，工法很重要，工法決定了所有機具與人力的配置。舉例來說，腳踝以下的淤泥可以用人力鏟，側溝必須搭配長柄杓下去挖，各縣市清潔隊最清楚。腳踝以上淤泥就需要小山貓，膝蓋以上可能就要用到怪手。而且透天厝才能進小山貓，門寬小於1米5的房子，小山貓也進不去，只能靠人力或更小的遙控無人鏟土機才能進去。清出來的土石堆在路邊，必須有兩台怪手搭配七、八台砂石車，才能保證持續清運。這些技術問題與工法結合搞清楚後，才能算出來現在需要多少機具？什麼類型？進場後如何分配？如何運作？這是一套需要完整調查、規劃、指揮調度的參謀作業，考驗的是指揮系統的指通情管(C4I)能力，以及吃喝拉撒睡加油料、維修、運輸等後勤支援能力。

這些恐怕不是軍方所能完全掌握與理解的事務，但軍方與政府必須理解與運作。所謂「韌性社會」，靠的不是一人一把鏟子，而是集結社會上能夠動員的人力物力，最有效率的完成任務。而要做到這一點，除了對技術工具與工法的瞭解，還需要平日的盤點與聯繫，搞清楚有多少能量可以動用？以及最快速的掌握災區情報，包括多少人？多少戶？面積多大？體量多少？這不是全民動員署，和行政院災防辦該做的業務嗎？

再其次就是災區情報與需求發佈。季將軍已在現有資源與條件下，做了相當不錯的安排，例如先進場清空道路，完成家戶清淤，再發佈需要鏟側溝，與對水電、木工等專業志工的需求。但軍方專業程度與災區混亂程度，並不足以預先估算物料需求，於是需要持續的補給窗口。行政院已與若干在網上持續發佈災區需求的資訊團隊合作，力求即時發佈災區各種需求的訊息，從便當、人力、到機具、物料都包含在內，但這個系統的建置沒有那麼容易，還需要點時間。不過，這是個很值得推動的平台，可以運用在往後的各種災變中。前提是，災區情報需要即時回報與登錄更新，而界面最好能分層分類統計數量，並且圖像化，以便沒專業的俗人們一眼就看得懂。如果有這種系統或APP存在，再加上志工報名登記系統，指揮官就能精確發佈:「現在災區需要1千台小山貓，100台怪手，800輛砂石車。下週需要2千名水電工，1萬名鏟子超人，已備好3千支長柄杓…，志願者請先上網登記。」如此，才能事前控制志工數量，現場有效調度人力，分階段有序的使用專業人力，讓大家的愛心不會落空，並減少爭議與抱怨。

最後要說的是，這幾天河道上刷滿了那位帥軍人給小女孩戴帽子的畫面，那是無比感人的軍民互動，與台灣人愛心與互助精神的展現，而且這只是許多感人畫面之一。台灣從來不缺愛心與互助精神，國軍與鏟子超人們的努力，剛好與「偽縣長」夫婦及其團隊的爛泥扶不上牆，形成鮮明對比，我們與他們，根本不是同一個物種，遑論一個國家。政治圈很愛分辨敵我，很愛宣揚地域主義，很愛切割自己人與不是自己人，自己家人才有愛，對其他人就只有恨。但是，這些溫暖的畫面告訴我們，有溫暖的地方就是家，有溫暖的地方才是家。願意在困難時捲起袖子來幫你的，就是你的家人。因此，我們，尤其是政府，更要有效使用這些愛心，讓大家的互相幫助，看見成果，那比多少宣傳，多少指責，多少演講，都更能團結社會，鼓勵社會的正向發展。

●作者：吳崑玉／專欄作家、前親民文宣部副主任

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