全球治理瀕臨崩潰及破局之道

2025年8月，聯合國祕書長古特雷斯啟動「生存計畫」：削減7億美元預算、裁撤3000崗位，將年度開支壓至2018年來最低。面對美國拖欠會費高達28億美元，甚至在2026財年計畫「零會費」，聯合國不得不採取停用暖氣、電梯並裁員20％等極端節支措施。當二戰後國際秩序的核心支柱淪落至靠這種方式自救，這一現實無情地表明：全球治理體系正瀕臨崩潰。

這一困境是冷戰後秩序坍塌的集中體現。全球治理長期依賴少數大國提供公共品與承擔責任，但如今霸權退場、繼任者缺位，國際體系正在滑向失序。

移民與難民問題，正是這一危機的最直觀投射。2025年，川普政府重啟史上最大規模的遣返行動，誓言將數百萬非法移民驅逐出境。歐盟則在地中海與東歐邊境承受持續的難民湧入壓力，極右翼勢力藉移民議題迅速崛起，使歐洲在道義與現實間艱難搖擺。移民問題不再只是人道危機，而是全球治理崩潰的放大鏡：失敗國家越多，發達國家的移民壓力就越大，內部極化愈嚴重。

不幸的是，在歐洲、中東、非洲，舊秩序的地基正在加速塌陷。因俄烏衝突、經濟困境與移民危機右傾化，歐盟陷入制度癱瘓；敘利亞、葉門等戰後國家深陷重建泥淖；非洲薩赫勒和大湖地區則成為衝突與無序的溫床。發達國家反全球化和民族主義回潮，對此普遍採取防禦性外包策略：美國與盧安達簽訂協定，安置非法移民；歐盟考慮通過在第三國建立非法移民「遣返中心」。這些交易雖短期內緩解了內部政治壓力，卻加劇了全球治理責任的雙邊化和碎片化，缺乏制度化框架與長期可持續性。

在借鑒中國改革開放初期經濟特區的成功經驗基礎上，筆者提出建立「政治特區2.0」，以應對全球失序與治理潰敗。即通過改造後的聯合國託管委員會，在治理失敗或衝突國家設立由國際社會託管的「政治特區」，集中國際資源與管理能力，在局部區域先行突破，實現安全、法治、經濟與公共服務的重建，並逐步擴展至整個國家，甚至周邊地區。這一模式不是外部干預或國家分裂，而是以發展為目標、制度重構為核心的「治理孵化」。

機制優勢在於多方共治：聯合國託管委員會負責規畫與協調，全球治理名人小組參與重大決策，國家與非國家行為體提供資金和技術，區域組織如東協、非盟、阿盟提供文化與社會調適，跨國企業與慈善基金會注入資本與管理創新，全球精英與社區深度參與，確保改革符合地方實際並形成創新、技術、人才與治理的新高地。不僅如此，特區還應在重大人道危機時承擔母國救援任務，並通過示範推廣逐步在母國及周邊複製成功經驗。一旦實驗成功，每年按比例將財政收入返還聯合國，支持在全球更大範圍開展類似實驗。這一機制不僅緩解移民與難民外溢危機，還能通過教育與技能培訓，將流離失所者轉化為建設力量，形成「孵化—回流」的人才迴圈。

為保障可行性和持續性，特區可在聯合國制度框架下與特定大國建立合作關係；援助資金由國家、企業和慈善基金共同出資，並利用區塊鏈等技術確保透明化，防止資源濫用。這種制度化安排既能讓發達國家無需面對持續不斷的移民，又履行其在全球治理中的責任，同時為多邊合作注入新的動力。

聯合國的「生存計畫」是一聲警鐘，提醒我們舊秩序正在坍塌。但危機中亦孕育重構的機會。政治特區2.0或許不是萬能解藥，卻為困境中的多邊主義，不斷增多的失敗國家提供了一個走向良治的實驗場。（作者為浙江理工大學特聘教授）