賴總統的雙重賽局：將雙重壓力轉化為內線優勢

⊙賴怡忠

賴總統面對的內外雙重壓力困局

「七二六大罷免」沒成功後，賴政府似乎陷入高度戰略被動的狀態持續到「八二三」的第二階段罷免與公投投票。不少人認為藍白立委提出的普發現金一萬元是導致七二六大罷免沒成功的主因，因此在七二六後在這個議題開始撤守，原先主張這是違憲立法，也改以行政配合藍白作為，可能從十月開始就會展開普發作業。針對核三延役公投的討論也似乎意興闌珊，完全不見四年前反對重啟核四公投所投入的努力。

雖然根據《公投法》，核三延役公投因為同意票未達25%門檻，所以最後這個公投案並沒有通過，但是同意一面倒高於反對的投票結果，在國際上看到的不是支持核三延役的公投沒通過，而是台灣支持核電的民意與過去顯著不同，挺核電的民意變得很高。基於面對可能封鎖情境導致的能源短缺問題，加上看到這個民意後期待台灣啟用核電作為抗封鎖選項的國際壓力必定排山倒海。

大罷免後行政院與立法部門的關係可能會更緊張，但這不是賴政府要擔心的唯一問題。台美關稅談判還沒有結果，從種種訊息來看，川普政府肯定不會因為你是美國盟友而減少提要求，台灣如果堅持不妥協，20%+的稅率就會牢牢貼在台灣身上。至於與232調查連結以爭取降低關稅的操作，由於包括日、韓、歐盟等國都是將兩者分開，先取得對等關稅的降低再說（因為對等關稅的法源是《國際經濟緊急權力法》（IEEPA），與232貿易調查的法源不同），也因此有部分聲音在質疑將兩者綁一起的策略是否合適。畢竟越晚取得結果，企業就持續被不確定性糾纏，而同時還被課以20%以上的關稅。選項就只是台灣能夠做出多少讓步而不會傷筋損骨，以及這些讓步是否能使美國願意相對也降低到台灣意欲的期待而已，凡此都變成賴政府必須面對的重大挑戰。而我們都還沒提到每天派飛機與船艦在台灣周邊侵擾施壓的中國問題哩。

雖然習近平說他沒有所謂2027攻台計畫，但他下令解放軍在2027前具備攻台力量的要求卻是持續被執行。因為中國對台壓力的直線升高，對台灣生存感到高度憂慮，正是民團會發起大罷免運動的主要原因。

就總體來說，現在賴政府正是同時面對來自內部與外部的雙重壓力。來自國際的要求是不會管你是處於執政的強勢或是弱勢，其主張也鮮少會配合你的內政節奏。而內部的反對者也容易傾向將執政的問題與壓力視為其重返執政的機會。面對執政者呼籲朝野團結一致共赴國難的主張，可能反對會直接說這是因執政無能才導致國難的出現，對「團結共赴國難」一說更會嗤之以鼻。賴總統現在面對的正是這樣內外交征的情形。

面對雙重賽局，不能變成兩條戰區的獨立作戰

對此情形，政治學對執政者有所謂的「雙重賽局」（Two Level Game）描述。意即執政者是同時在內部（國內政治攻防與內政施為）與外部（國際情勢變化與外國壓力）的兩個層次上運作。一個厲害的執政者會善用執政優勢與資訊落差，將兩重賽局的雙重壓力，轉化為對外與對內各自的優勢，不會讓自己處於同時在兩條戰線獨立作戰的處境。

再複習一下大罷免沒成功後的內外處境吧。在對外方面，賴政府要面對狀況還是不甚明朗的台美關稅談判，而中國持續在外交、軍事以及認知作戰上對台灣的壓力更是直線升高，在內部方面，活過罷免的藍白陣營立委，很可能在立院新會期會採取更強硬的對抗姿態，包括可能重演去年瘋狂刪凍預算的戲碼，以及在《憲法訴訟法》通過後，但又同時持續全面否決任何新提名的大法官人選，導致憲法法庭實質癱瘓的違憲審查空窗期間，再持續利用藍白在立院的優勢通過實質違憲的法律，強迫行政部門要嘛全面接受買單，或是全面對抗。

此外，預期關稅談判必然會有的市場開放與其他讓步要求，受影響的國內產業也必然會對政府形成壓力。雖然台灣在半導體等高科技產業在這幾年呈現欣欣向榮之勢，但同樣供養眾多就業人口的傳產製造業卻掙扎的很辛苦，對於任何關稅都會十分敏感。為了維護半導體高科技的領先但變成要傳產承受後果，相信傳產業者不會全然心服。而房地產景氣也在趨凍，買氣直落。固然政府期待過高房價可以下降，但現在這個時機的房價下跌，有可能其衝擊不會只是房價而已。

這些內外壓力，如果政府將其視為是兩者彼此獨立的戰線，或是為了政策處理的單純化而想要分開以各自獨立面對，就會形成兩面作戰的處境。這很容易會倍多力分，一有閃失，就會變成兩面不討好。

台美關係可能進入長期高關稅與高國防預算時代

進一補分析這些內外壓力。首先，在台美關係上，大家現在應該知道不能以川普1.0的經驗去預測川普2.0作為，過去在川普1.0時代的朋友不一定在川普2.0時代會發揮作用。特別是曾在川普1.0政府任國安要職的葛雷（Alex Gray）在凱達格蘭論壇特別演講還鄭重告訴大家，不要以為台美是抗中夥伴所以川普對台灣在經貿的要求上就會放鬆。我們也看到川普在對等關稅的處理是不區分盟友與敵人，只關注對美國的貿易逆差數量，以及能否利用協商過程取得外國對投資美國與購買美國或的大承諾。特別是看到川普核准使用美國隱形轟炸機轟炸的伊朗，其對等關稅只有10%，但作為與川普一起對抗伊朗的以色列，其對等關稅是15%，當川普對盟友以色列課徵比做為美國敵人的伊朗更高的關稅，證明葛雷所言不虛。

除此以外，這個高關稅是個持續協商的過程，不會因為達成協議而不被更動。菲律賓一開始在4月2的解放日關稅是17%，但八月一日後的基本關稅卻變成19%（據說原來是20%，在馬可仕總統與川普溝通後降為19%）。而越南在一開始的解放日關稅是可怖的46%，但在積極與川普溝通協商並承諾巨大讓步後，越南成功將其降低到20%。越南成功的降稅，菲律賓卻變成增稅。而川普與中國的協商也還在持續進行。這都意味著談好的協議都有更動可能，意即之前談出的高關稅有可能在之後談判被降低，而原先談出不錯的低關稅也可能因為沒有新談判，或是因其他理由而出現新談判，導致關稅再度增高。因此持續談判本身會成為川普時代對美關係的新常態。

另一個值得注意的，是這個高關稅不太可能會撤下（除非美國法院判決川普逾越其發動高關稅的法源，《國際經濟緊急權力法》（IEEPA）之授權，在此狀況下，所有的解放日關稅、對等關稅等等都會一筆勾銷，但如果已有協議簽署，就不會影響協議本身）。因為川普一方面通過「大而美法案」大幅增加國家預算，但另一方面又要完成其對MAGA群眾的減稅承諾，其間的經費缺口就是要以關稅彌補。因此關稅收入已與川普其他措施綁在一起，這使得降低關稅的幅度會更低。

另一個比較是川普1.0時代發動的美中貿易戰。2018年發動美中貿易戰時，美國對中國輸美產品的課稅最多也就是25%（2500億輸美商品），最低也維持10%（其他3000億輸美商品）。而現在對等關稅也是大多落在10%-25%的範圍內，除了幾個川普可能有私人恩怨的國家，例如對巴西與印度課50%，對抗拒的加拿大在USMCA涵蓋範圍以外商品課徵35%，對話不投機的瑞士課39%，與相對較少數的其他國家等。

這代表既然美國在2018至今對中國課了10%-25%關稅都還持續沒問題，現在只是將其用在其他體量相對更小的國家，代表川普團隊過去對中國的成功經驗很可能只會強化他們幹到底的決心。而如果川普到2028卸任前都持續維持這樣的關稅狀態，期待後續任何美國總統降低關稅，意味著除非其他國家可以拿出更多誘因來誘使其降稅，否則這個關稅作為是會有很大機率被持續的。

此外，川普上台後美國盟國幾乎很自動的紛紛上調其國防預算。北約達成國防預算5%GDP（3.5%是軍事直接相關的硬國防預算，1.5%是屬於非軍事部分，但與國防相關的軟國防預算）。日本與澳大利亞被要求國防預算要達到3.5%GDP，韓國則是被要求不能低於3.8%GDP。美國今年國防預算更是較去年增加13.4%，超過九千億美金，明年的預算書則是將國防預算上調到1.01兆美金。

川普政府成員在還沒上任前，就一再對外放話表示台灣的國防預算太低，他們對此無法接受。在2003年民進政府曾有國防預算到達3%GDP的承諾，但在今天，川普政府官員自公開或私下場合多次提到，面對中國侵台可能性愈來愈高，過去的3%GDP國防預算承諾已經不足。現任國防部政策次卿的柯伯吉（Elbridge Colby）在去年就提過台灣國防預算必須到達5%GDP，在今年初上任前，柯伯吉更將這個數字提升到10%GDP。由於台灣的預算佔國家GDP的18%以下，因此要達到國防預算佔10%GDP，這意味著需要將國家預算的55%都放在國防事務上，對台灣是不可能做到的。也因此國防預算要佔GDP多少比例才合適，成為近幾年台美政策討論的重要爭論議題。

相繼於高關稅，美國盟國對於提升國防預算比較沒有爭論，賴總統也宣布其已經提出的明年度國防預算是3.3%GDP，並預計在2030年要達到北約標準的5%GDP。明確將何時達到5%GDP提上議程。但這個目標能否完成，要看藍白政在立法院是否願意支持，還是會重演去年底狂刪狂凍國防預算的劇碼。這幾天美國在台協會（AIT）處長谷立言頻繁訪問國民與民眾，咸信就與其擔憂藍白會狂砍國防預算的憂慮有關。這代表美國對這個議題十分重視，也不認為執政須單獨為國防預算的數額負責。

需要注意的是，在十年前針對兩岸關係問題，為了減緩台海緊張，往往美方也會期待執政也須盡力維持兩岸可以對話，國民更是以作為對岸願與其對話的現狀，強調自己才是能減緩兩岸緊張的政，並以此取得美國的認可。但現在台海緊張日甚一日，卻未見美方要求執政須盡力與中方對話，或是期待國民可利用其可與對方對話的現實以扮演減緩台海緊張的角色。這代表對於誰破壞現狀，以及哪種態度會是現在更需要的，美方事實上心中已有定見。

即便川普總統宣稱習近平是他的好朋友，也多次提到希望與習近平見面，美中關稅談判也還持續進行，但這並沒有導致美國對於是誰帶來台海緊張，以及哪種才是合理應對台海緊張的作為，華府有出現向中國傾斜的發展。中國對台灣壓力在升高，但美國對台灣的壓力不是與中國合拍，而是不因台美有共同安全利益而在關稅談判有所妥協，美國就是寸土不讓的硬碰硬的與台灣談判。美國要求台灣提升國防預算與加速國防改革的要求，也因中國對台壓力日益加大而變得更強勢。

向安倍學習，將外在壓力轉變為體制改革的契機

賴總統如何將兩線作戰轉化為對內與對外的不同優勢，我們可以再度求教於當年日相安倍的智慧。特別是看到川普現在對聯準會降息的要求，頗有當年安倍對日本銀行總裁做法的影子。而希望美元低匯率的主張，也與當年安倍三支箭的若干作法相呼應。如果川普今天的作為都可能借鏡當年安倍的操作，我們當然更要注意安倍那時做法是否可以提供今天的對應靈感。

安倍剛上台的重要工作就是與美國談判以使日本加入當年的TPP，而TPP談判包括要求日本在農產品等議題作出讓步。過去這是日本的禁區，特別是自民非常倚靠農村選票的支持以獲得政權，因此在農業上讓步幾乎是要了自民的命。

安倍上台後面對這個難題的作法，第一是將TPP視為是日本轉股的動能，意即將其視為是幫助日本展開經濟構造改革的外在壓力，利用這個壓力展開調整。在農業方面，安倍更是提出日本要因此朝向「進攻性農業」，日本農產品之後的重點是要開發對外輸出。為了發展進攻性農業，日本也隨之展開不少與此相關的新設計、組織調整與政策作為。

安倍之後還拿到2020東京奧運得主辦權，這更被視為是日本經濟走出低谷的重要里程碑，類似當時日本針對1964年東京奧運，提出所得倍增計畫的經濟改造議程一樣。當年安倍在知道日本成功取得2020奧運主辦權時，曾脫口說出這會是日本經濟要迅猛發展的「起爆劑」。之後日本成功加入TPP，也積極準備東京奧運，在武漢肺炎肆虐前，安倍的日本起碼自社會與經濟上風生水起，相對順遂。安倍的政治威望也鮮少受到挑戰。

安倍將外在壓力轉化為結構改革的例子，我們是否也能這麼處理呢？畢竟未來可能獲是持續的全世界對美國的高關稅時代（10%-20%），要想與美國持續深化夥伴關係，投資與採購必不可少，而匯率可能在未來也會是議題。這都會對台灣以出口為導向的經濟模式帶來挑戰。但與其將其視為問題，是不是可將其視為是經濟轉骨的契機呢？例如在AI時代，台灣長於製造，但也往往將AI的商機放在製造AI相關器械之上，運用AI的解決方案端之處理則鮮少處及。我們傳產輸到美國可能現在會面臨巨大挑戰，但台灣在中南美邦交國通通都還是10%關稅，是否可以考慮為傳產輸美（或進行區域內拓銷）的新基地，這同時還能鞏固邦交，且因為是邦交國關係，要取得政治保護是相對容易的。

新台幣對美匯率可能會升值，這當然會對我們以美金為主的外幣政策產生挑戰。但匯率變高也正可以順勢發展久被詬病的內需市場開發問題。畢竟以台灣基本上是G20的經濟體量，這樣的內需市場與模式有恨大的成長空間。而夠強大的內需市場也能讓台灣面對快速變動的外貿衝擊時，會更有迂迴能耐。

國防預算提升也是一個新機會。台灣新增的國防預算不可能都只拿來提升對美軍購，或是放在軍人待遇上。新預算的出現也是提升自主國防產業，以及提升國際競爭台灣國防標案品質的機會。特別是川普政府上來後讓原本被排除在五大以外的新創國防產業有了許多機會，而俄烏戰爭帶來的諸多國防及產業改革，更是在根本上改變既有的國防操作方式。更有甚者，因為各國都在提升國防預算，因此在未來全世界的國防大餅其資源起碼會是現在的三倍以上（純以其對GDP百分比的增幅來看），這也代表全世界國防產業市場在未來二十年會出現大爆發，且其作業模式會與既有方式極為不同。這意味著台灣不僅要提升自我防衛能力，未來在國防產業的前景也會是台灣防衛與產業轉骨的新契機。

訊息碎片化時代的戰略溝通，需要主動出擊強勢主導

賴政府面對內外壓力，如何將其轉化為新的機會，安倍當時的作法值得借鏡。但安倍當時也高度重視戰略溝通。這在目前訊息破片化，短影音當道的時代，更需要有新的做法。

所有的轉化策略在沒被溝通前，都還只是策略，溝通後才能產生政治效果。可能會增加支持，但也可能會出現新的反對者。但重要的是溝通要講的不僅是互有什麼好處，還必須是一個可以達到什麼目標的想像。沒有一種說服比得過可以激起對未來有想像力的故事更來得動人。安倍當年利用2020東京奧運成功塑造一個日本再起的夢想，將其與1964奧運日本所得倍增的黃金時代相連結。那時日本也有個共同努力的目標。現在的戰略溝通需要一個具想像力的敘事。

當然在訊息碎片化的時代，沒有人有興趣聽你的長篇大論（當然，各位有辦法看到這裡，就代表你真的是異於常人），因此這個故事必須簡單，但是具有未來性與想像力。更重要的是，主推者一定要強勢主導與強力說明，並且頻繁出擊，以主動創造新的敘事。更有針對分眾需要的tailor made訊息。畢竟如果這些挑戰視為是國家社會轉骨的契機，不只是被動面對要求，需要讓有不同需求與特質的個人，都能發現他／她會是這個時代呼求被需要的一部份。

不確定的時代，充滿危機的未來，執政者須提供的是可欲的未來想像

賴政府現在面對的內外問題，事實上也是這個時代的剪影，各國都在面對。執政者如何打這場雙層賽局，藉由創造新的敘事與想像，提出面對這個時代挑戰的解方。民眾在面對高度的不確定時，會更期待強而有力的領導。這個強而有力不是來自政治上的對抗態勢，而是誰能提供一個向前奮鬥的路徑圖，所以大家的努力是有一個明確目標。安倍先前把TPP當作帶領日本轉骨的外壓，之後又聚焦在東京奧運，為所有先前改革物化出一個具體可視的目標。現在台灣的問題在於缺乏這個想像的出場，因此不滿在四處流竄。

現在面對的已經不是是否可以持續執政的政治問題。而是這個不滿如果找不到方向，是會變成破壞民主體制的暗黑力量。從民主倒退回獨裁的前例很多，後冷戰時代就發生好幾例，甚至有從腐敗民主退化為直接侵略者的。現在賴政府如何面對這個雙重賽局，The Stake is Extremely High。

作者為讀錯書，入錯行，生錯時代的政治邊緣人

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